Старая версия сайта | Концепция государственной политики

Проект

КОНЦЕПЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В ОБЛАСТИ ПРОИЗВОДСТВА И ОБОРОТА АЛКОГОЛЬНОЙ ПРОДУКЦИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1. Алкогольна ситуация в России

Алкогольна ситуация в России, отличавшаяся высокой напряженностью в отдельные исторические периоды, за последние годы стала чрезвычайной. Достигнут высокий в международном и временном сравнении рост потребления алкоголя. Это обстоятельство усугубляется спецификой структуры и форм его потребления населением: преимущественно крепкие спиртные напитки, предпочтение "ударным дозам", низкое качество вина и водки, значительный объем фальсифицированной алкогольной продукции, - а также недостаточным питанием, сопровождающим потребление алкоголя.

Причины, прямо или косвенно связанные с потреблением алкоголя, лежат в основе ежегодной преждевременной гибели нескольких сотен тысяч россиян. Большинство смертей от несчастных случаев, травм, отравлений, убийств и самоубийств связаны с приемом алкоголя. В злоупотребление алкоголем все больше вовлекаются женщины и молодежь. Сохраняется высокий уровень заболеваемости алкоголизмом и алкогольными психозами.

В прямой зависимости от уровня потребления алкоголя населением находятся рост числа преступлений, совершенных в нетрезвом состоянии, огромные трудовые потери, продолжающееся сокращение продолжительности жизни (особенно мужчин), опасно высокий уровень распространенности алкогольной патологии внутренних органов (алкогольные кардиомиопатии, цирроз печени и др.).

Существующая алкогольная ситуация действует как мощный негативный фактор, усугубляющий проблемы социально-экономического развития страны.

Проблемы возникли и в сфере производства и реализации алкогольной продукции, что привело к наплыву низкокачественных спиртных напитков из-за рубежа, росту подпольного производства алкогольной продукции и ее суррогатов - и в связи с этим - к серьезным экономическим потерям государства.

В то же время вокруг проблемы пьянства в стране сложилась неблагоприятная морально-психологическая атмосфера, проявляющаяся в ослаблении процессов общественного противодействия этому явлению.

Административно-запретительные меры, предпринятые в ходе антиалкогольной кампании 1985 года, привели на какое-то время к оздоровлению населения, но их эффект был кратковременным. Эта кампания подтвердила, что при помощи только запретов и жестких административных ограничений нельзя изменить сложившуюся на протяжении многих поколений традиционную систему ценностей и обязательных атрибутов культуры общества, включающую в себя потребление алкоголя.

Выход из создавшегося положения возможен лишь на путях разработки и последовательного, поэтапного осуществления научно обоснованной, реально экономически обеспеченной и сбалансированной государственной алкогольной политики, учитывающей реальные условия жизни россиян, а также исторический опыт, культурные традиции и обычаи народов России.

При этом под государственной алкогольной политикой следует понимать всю совокупность действий законодательных и исполнительных институтов государства, обеспечивающих эффективный контроль за производством и оборотом алкогольной продукции и одновременно реализацию системы антиалкогольных мер, направленных на предупреждение и преодоление злоупотребления алкоголем и его негативных медико-социальных последствий, в том числе - организации лечения больных алкоголизмом и их реинтеграции в обществе.

II. Цель алкогольной политики

Улучшение алкогольной ситуации в стране и уменьшение негативных социально-экономических и медицинских последствий злоупотребления алкоголем.

III. Стратегия и принципы алкогольной политики

Исходным положением в оценке существа проблемы пьянства и алкоголизма должно стать ее понимание как высоко социально значимой, системной, многоуровневой и многоаспектной проблемы, в центре которой находится личность, взаимодействующая с социальной средой. Защита личности от негативных влияний, формирующих у нее зависимость от алкоголя, обеспечивается воздействием средовых факторов разного уровня: семьи, малых неформальных групп, коллективов, других различных социальных институтов, общества в целом. Объектом защиты должны явиться не только больные алкоголизмом или члены их семей, но и все граждане, так или иначе страдающие от негативных последствий пьянства и алкоголизма, а главное - подрастающее поколение.

Признание приоритета личности, защита прав граждан и интересы государства являются важнейшими принципами алкогольной политики.

Потребление алкоголя, будучи средством удовлетворения определенных человеческих потребностей, представляет собой неотъемлемый элемент образа жизни, культуры и быта подавляющего большинства населения и в массовом сознании воспринимается как социально приемлемое явление. В то же время неумеренное потребление алкоголя вызывает многочисленные негативные социальные и медицинские последствия, приводит к физической и нравственной деградации человека. Все это предопределяет необходимость проведения гибкой алкогольной политики, предусматривающей широкий спектр разнообразных по содержанию и направленности мероприятий.

Нереальность в обозримой перспективе полного вытеснения алкоголя из жизни значительной части населения требует официального признания обществом и государством принципа умеренности в потреблении алкоголя как основополагающего в разработке программы борьбы с пьянством и алкоголизмом и организации работы по ее претворению в жизнь.

Государство и общество, в лице его институтов, осуждают и пресекают любые социально опасные формы злоупотребления алкоголем и обязаны принимать необходимые меры общественного и правового воздействия по их предупреждению.

Алкогольная политика выступает как неотъемлемая часть общей социальной политики государства, а ее содержание строится на объективном анализе причин и факторов распространения пьянства и алкоголизма и учете реальных условий жизни и возможностей общества, в том числе народных традиции и обычаев, отношения населения к алкоголю. Поэтому работа по снижению уровня пьянства и алкоголизма не может проводиться в отрыве от улучшения условий жизни людей, повышения их культуры и нравственности.

При осуществлении алкогольной политики предпочтение должно отдаваться мерам профилактического, культурно-воспитательного и образовательного характера, направленным на разумное и осознанное ограничение потребления алкоголя. Опора на запреты и жесткий административный контроль, как показал мировой и отечественный опыт, не обеспечивает устойчивого успеха в борьбе с пьянством и, как правило, усугубляет проблему, порождая дополнительные трудности.

Успех алкогольной политики обеспечивается созданием в стране широкой социальной системы профилактики пьянства и алкоголизма, эффективного механизма управления этой системой и координации соответствующей работы различных государственных органов, социальных институтов и общественных организаций.

Успешное осуществление алкогольной политики государством возможно лишь при условии сознательной и активной ее поддержки широкими слоями населения. Поэтому государство поддерживает участие общественных организаций, объединений, фондов в работе по профилактике Пьянства и алкоголизма, осуществляет в этих целях постоянное изучение общественного мнения относительно характера проводимых антиалкогольных мероприятий и корректирует свою политику с учетом критических замечаний и предложений населения.

Устранение глубинных причин пьянства и алкоголизма - сложный и долговременный процесс. При формировании стратегии государственной алкогольной политики должны быть определены наиболее актуальные, приоритетные ее направления. Концентрация на них внимания и усилий государства и общества позволит уже в ближайшие годы ослабить остроту алкогольной ситуации, снизить уровень антиобщественных проявлений на почве злоупотребления спиртными напитками, улучшить здоровье населения.

IV. Приоритетные направления алкогольной политики в Российской Федерации на ближайшие годы

1. Усиление государственного контроля и регулирования в области производства, реализации и потребления спиртных напитков.

Для этого необходимо:

- усилить контроль со стороны государства за производством и продажей спиртных напитков, производством этилового спирта из непищевого сырья и спиртосодержащих растворов из него. Абсолютная свобода рыночных отношений в этой области недопустима, так как речь идет о продукте, злоупотребление которым связано с риском развития у одних - болезненной зависимости от алкоголя, у других - различных форм устойчивого негативноотклоняющегося поведения;

- разработать меры по стабилизации и развитию алкогольного рынка в стране в соответствии с уровнем спроса населения, экономическими интересами государства, необходимостью изменения структуры потребления алкогольных напитков и прекращения их нелегального производства и контрабанды.

- настойчиво проводить политику ограничения рекламы алкоголя, доступности спиртных напитков по времени и месту продажи;

- последовательно формировать оптимальную структуру реализуемых винно-водочных изделий за счет постепенного увеличения в ней доли качественных виноградных вин и пива, что обеспечит меньшую вероятность проявлений аморального и противоправного поведения на почве употребления алкогольных напитков;

- обеспечить создание цивилизованных условий для удовлетворения спроса населения на алкогольные напитки и повышения культуры их потребления, что предполагает: изменение структуры торговли спиртными напитками, сокращение количества торговых предприятий, реализующих алкогольные напитки на вынос, и одновременно - расширение в разумных пределах сети предприятий различных форм собственности, предлагающих алкогольные напитки в розлив, - ресторанов, кафе, рюмочных, пивных баров и т.п.; возложение на владельцев указанных предприятий обязанности создавать условия для культурного общения и отдыха людей и одновременно -ответственности за факты злоупотребления алкоголем в этих заведениях и продажу алкогольных напитков несовершеннолетним. При этом органы исполнительной власти должны принимать меры по экономическому стимулированию цивилизованных и потому наименее опасных форм реализации алкогольных напитков в специализированных заведениях.

- обеспечить повсеместный действенный контроль за соблюдением норм и правил производства и реализации алкогольной продукции;

- разработать и внедрить систему более жестких мер экономической, административной и уголовной ответственности за нелегальное производство и реализацию спиртных напитков, их фальсификацию, а также за самогоноварение с целью сбыта продукции;

- запретить продажу и устранить с рынка наиболее токсичные разновидности алкогольных напитков, в частности," приготовленные с использованием спирта из непищевого сырья, вызывающие отравления, поражения внутренних органов и способствующие быстрому развитию зависимости от алкоголя. Необходимыми условиями решения этой задачи являются проведение медико-биологической экспертизы рецептур алкогольных напитков, пересмотр действующих ГОСТов и "Медико-биологических требований к алкогольной продукции"; создание экспертной системы, позволяющей оценивать токсические свойства и особенности биологического действия алкогольных напитков на организм, выявлять те пищевые добавки и вещества, используемые при производстве ликеро-водочных изделий, которые усиливают токсическое действие этилового спирта.

2. Формирование атмосферы общественного осуждения пьянства.

Современная алкогольная ситуация диктует необходимость осуществления как мер по радикальному изменению общественного сознания относительно места и роли алкоголя в жизни людей, питейных традиций и обычаев, определяющих алкогольные стереотипы поведения, так и мер по преодолению утвердившейся в обществе в последнее время морально-психологической атмосферы пассивности и равнодушия к проявлениям пьянства и выработке активной отрицательной позиции сознательной части населения по отношению к злоупотреблению спиртными напитками.

В решении этой трудной задачи внимание государства, органов культуры и образования, профессиональных и общественных объединений, всех средств массовой информации должно быть сосредоточено, в первую очередь, на настойчивом культивировании тех человеческих ценностей, которые, при условии их реализации, могут способствовать развитию социально приемлемых, позитивных альтернатив алкогольному потреблению и утверждению здорового образа жизни. Следует активизировать работу в этом плане женских и молодежных общественных структур, поддерживать деятельность трезвеннических общественных организаций, взаимодействовать с различными религиозными конфессиями.

Необходимыми условиями успешной реализации этой задачи являются:

- принципиальное изменение некоторых концептуальных положений, составляющих основу массовой воспитательной и просветительной работы в этой области, - в первую очередь: определение четкой позиции общества и государства в отношении традиций умеренного потребления алкогольных напитков; признание его осуждения противоречащим интересам и психологическим установкам подавляющего большинства населения;

одновременная активная ориентация на абсолютную трезвость в отношении лиц с формирующейся и, особенно, с уже сформированной алкогольной зависимостью, женщин в состоянии беременности и лактации, подростков и детей;

- научное обеспечение содержания и методики ведения работы по целевому просвещению и воспитанию населения, разработка научно обоснованных методов и средств воспитательного воздействия на различные социально-демографические слои и профессиональные группы, значительное повышение компетенции и профессионализма в вопросах профилактики и преодоления пьянства всех, кто призван этим заниматься;

- создание системы ранней профилактики злоупотребления алкоголем: разработка и внедрение программ обучения навыкам ведения здорового и безопасного образа жизни, целевых программ антиалкогольной направленности для детей и подростков с широким использованием в этих целях системы учреждений дошкольного и школьного воспитания - с организацией в них соответствующих психолого-педагогических служб, а также с привлечением к участию в этих программах творческих, спортивных, туристических и других организаций, работающих в области досуга детей и подростков.

Ограждение подрастающего поколения от пьянства - основа основ алкогольной политики государства. От успешности этого процесса во многом будет зависеть эффективность всей работы по профилактике и преодолению пьянства и алкоголизма в стране.

3. Усиление социального контроля за лицами, чье поведение на почве злоупотребления спиртными напитками ведет к нарушениям норм морали и права.

Провал политики жестких административных ограничений и запретов с неизбежными при этом многочисленными нарушениями прав граждан вызвал к жизни другую крайность - обстановку бесконтрольности и безнаказанности для значительной части правонарушителей на почве пьянства.

В этой связи представляется целесообразным:

- пересмотр действующего законодательства об ответственности за административные правонарушения, связанные с алкоголем, и приведение его в соответствие с новыми экономическими и социально-политическими реалиями;

- повышение ответственности администрации на предприятиях различных форм собственности за проведение профилактической работы с лицами, злоупотребляющими спиртными напитками, организацию системы помощи им на рабочих местах, предусмотрев анализ мер, обеспечивающих экономическую заинтересованность предприятий в такой деятельности;

- проведение в жизнь широкого комплекса социально-правовых мер, ставящих заслан массовому приобщению несовершеннолетних к спиртному, ограждающих молодежь от пьянства, в том числе - введение более жестких мер ответственности родителей, приобщающих несовершеннолетних детей к пьянству, а также лиц, продающих спиртные напитки несовершеннолетним;

- жесткий контроль за применением санкций к лицам, управляющим транспортными средствами в состоянии алкогольного опьянения, а также обеспечение объективизации экспертизы алкогольного опьянения - путем введения норм предельно допустимых концентраций содержания алкоголя в крови и в выдыхаемом воздухе у водителей и внедрения в практику современных быстродействующих анализаторов алкоголя в выдыхаемом воздухе;

- восстановление системы учета в органах внутренних дел определенных категорий злостных пьяниц, систематически совершающих правонарушения на почве злоупотребления спиртными напитками, с последующей организацией необходимой профилактической работы с ними.

4. Создание эффективной, материально обеспеченной системы лечения и медико-социальной реабилитации больных алкоголизмом.

Для этого необходимо:

- признать алкоголизм социально значимым заболеванием и разработать новую концепцию наркологической помощи, предполагающую ее дальнейшую гуманизацию и широкое использование немедицинских (психотерапевтических, психологических, социальных) методик работы с больными;

- разработать и внедрить более эффективные методы оценки и контроля наркологической ситуации в различных территориях и среди разных групп населения и создать на их основе специальные социально-оздоровительные программы. Указанные программы должны включать в себя создание служб социально-психологической помощи населению, организацию сети центров оказания консультативной и практической помощи больным алкоголизмом и их семьям с участием юристов, педагогов, психологов, социальных работников и врачей. Особого внимания в этой связи заслуживают коренные народности Крайнего Севера и Дальнего Востока;

- разработать и реализовать комплекс мер по социальной поддержке лиц, страдающих алкоголизмом, и членов их семей;

Основными принципами деятельности наркологических учреждений должны быть добровольность и конфиденциальность. Наркологические диспансеры должны быть освобождены от немедицинских функций. В связи с этим в общественное сознание необходимо внедрить понимание того, что алкоголизм - такая же болезнь, как и любое другое заболевание, имеющая свои причины, биологические и психопатологические механизмы развития, типичную клиническую картину, динамику и исход. В наркологических диспансерах пациенты, не представляющие социальной опасности, должны регистрироваться на консультативной основе. На обязательном учете должны находиться только больные с тяжелыми и стойкими болезненными проявлениями, социально дезадаптированные, нарушающие правопорядок, представляющие опасность для себя, семьи и общества.

Приоритет в медицинской наркологической помощи должен принадлежать максимально раннему выявлению лиц с алкогольными проблемами, потенциальных пациентов из группы риска, больных на начальных стадиях заболевания - с обязательным участием в этом процессе врачей первичной общелечебной сети, семейных врачей, психологов, социальных работников.

Наркологическая помощь должна быть многоступенчатой, нацеленной на последовательные процессы первичной профилактики, диагностики, оказания неотложной помощи, лечения, вторичной профилактики (предупреждение и купирование рецидивов у больных алкоголизмом), реабилитации. Развитие реабилитационного звена наркологической службы способно существенно повысить эффективность ее работы и ее авторитет среди населения.

Социально-медицинская помощь несовершеннолетним, злоупотребляющим алкоголем и страдающим алкоголизмом, и целенаправленная коррекционная, психологическая, педагогическая работа с ними должны всемерно расширяться и специализироваться, осуществляться отдельно от взрослых с привлечением специалистов по детско-подростковой психиатрии, психологии, соматической патологии.

Следует считать возможным и полезным функционирование, наряду с государственными и муниципальными, различных негосударственных структур наркологической помощи - при условии их лицензирования, сертификации специалистов и обеспечения строгого контроля за их деятельностью. Вместе с тем должны быть запрещены различные виды целительств, осуществляемые непрофессионалами, основной целью которых является нажива с помощью обмана и шарлатанства.

V. Правовое обеспечение профилактики и борьбы с пьянством и алкоголизмом

Государственная алкогольная политика требует научно-состоятельной правовой базы. По опыту других стран такой базой может стать Федеральный закон об основах государственной алкогольной политики в Российской Федерации.

Помимо установления целей и задач государственной алкогольной политики, описания этапов, средств и методов ее осуществления, в этом Законе должны быть четко определены функции и права, а также принципы взаимодействия между собой различных государственных и общественных организаций и социальных институтов в реализации стратегии и тактики противоалкогольной деятельности. В нем также должны быть предусмотрены меры, определяющие сбалансированное соотношение интересов государства, производителей и потребителей спиртного. Должны быть предусмотрены меры, закрепляющие правовое, организационное, научно-информационное, материально-финансовое обеспечение работы по профилактике и преодолению пьянства, а также регламентированы права и обязанности юридических и физических лиц, участвующих в легальном производстве и обороте алкогольных напитков.

VI. Организационное, информационное и финансовое обеспечение противодействия пьянству и алкоголизму

Принимая во внимание многоплановость проблемы пьянства и алкоголизма, мероприятия по противодействию этим явлениям должны носить комплексный характер, обеспечиваться скоординированными усилиями различных структур, действующих в правовой, правоохранительной, культурно-образовательной, медицинской, социальной и экономической сферах жизни общества.

Государственная алкогольная политика реализуется через разработку и проведение в жизнь комплексных и целевых (федеральных, региональных, местных) программ.

Исходя из признания прав граждан на всестороннюю объективную информацию об алкогольной ситуации в стране и о негативных медико-социальных последствиях злоупотребления алкоголем, а также в связи с необходимостью создания полноценной информационной базы для обеспечения управления процессом предупреждения и преодоления пьянства и алкоголизма следует обеспечить:

- совершенствование государственной статистики по проблемам производства и оборота алкогольной продукции - путем расширения системы показателей, отражающих уровень и особенности потребления алкогольных напитков населением и связанных с ним негативных последствий, оптимизации системы сбора, обработки, оценки и публикации статистической информации, что позволит получать более полную и объективную картину реальной алкогольной ситуации в стране в динамике;

- проведение регулярных широкомасштабных социологических и эпидемиологических исследований по проблеме распространенности пьянства и алкоголизма среди различных социальных и этнических групп населения, прежде всего среди молодежи, а также по изучению общественного мнения по различным актуальным проблемам алкогольной политики государства.

Научное и информационное обеспечение алкогольной политики, координацию научных исследований, апробацию экспериментально-практических моделей следует возложить на специально созданный для этих целей Научно-методический межведомственный совет.

Финансирование конкретных антиалкогольных мероприятий, предусмотренных соответствующими федеральными целевыми программами, должно осуществляться в порядке, определенном Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.06.95. № 594 "О реализации Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" с последующими дополнениями и изменениями к нему.