03.08.2012 15:58
Организационные и правовые основы антитеррористической деятельности в Московской области
Плотников Владимир Васильевич – консультант управления по координации антитеррористической деятельности и противодействию экстремизму Главного управления региональной безопасности Московской области.
Волна терроризма, захлестнувшая Россию в 90-х годах прошлого столетия, вынудила все заинтересованные государственные органы и ведомства, а также специалистов по борьбе с терроризмом выступить с инициативой о расширении сферы правового регулирования противодействия терроризму, включив в нее не только уголовно-правовые вопросы, но и целый ряд других аспектов, ранее не подвергавшихся правовому регулированию в силу отсутствия необходимости в этом.
С принятием Федерального закона от 25 июля 1998 года № 130 «О борьбе с терроризмом» (далее - Закон № 130-ФЗ) был сделан серьезный шаг в направлении создания специализированного законодательства в области борьбы с терроризмом, что во многом способствовало локализации террористической активности в нашей стране. Однако данный закон не охватывал все направления противодействия терроризму, носил в основном реагирующий характер, регламентировал главным образом вопросы борьбы с терроризмом, его выявления и пресечения правоохранительными органами и органами безопасности РФ.
В нем не нашел своего решения целый ряд вопросов, в частности о расширении прав субъектов, осуществляющих борьбу с терроризмом и об общей профилактике терроризма как самостоятельной области правового регулирования. В результате профилактика терроризма стала рассматриваться как вспомогательное средство, главный акцент делался на борьбе с организаторами и исполнителями террористических актов[1]. Из существовавшей в советское время системы профилактики экстремизма и терроризма фрагментарно сохранилась только частная (специальная) профилактика, которая осуществлялась органами Министерства внутренних дел и Федеральной службы безопасности.
Между тем профилактика очень важна в противодействии терроризму, поскольку он является разновидностью политического насилия, средством разрешения различных конфликтов. Закон № 130-ФЗ не решил главную задачу — не создал национальную систему противодействия терроризму, в которой были бы задействованы все государственные органы.
Нарастание угрозы терроризма, в том числе международного, а также результаты практического применения норм Закона № 130-ФЗ, в том числе при реакции государства на диверсионно-террористические акты в Москве, Волгодонске и других городах выявили необходимость нового подхода к оценке угроз, содержанию и тактике действий, позволяющего создать эффективный механизм противодействия терроризму, основанный прежде всего на мерах профилактической направленности.
Террористический акт в Беслане 1 – 3 сентября 2004 года не только обнажил старые, так до конца не разрешенные проблемы борьбы с терроризмом, но также добавил новые. Президент Российской Федерации В.В. Путин 4 сентября 2004 года в своем обращении к гражданам страны во всеуслышание заявил: «Наша страна — с некогда самой мощной системой защиты своих внешних рубежей — в одночасье оказалась не защищенной ни с Запада, ни с Востока»[2]. А в выступлении на расширенном заседании Правительства РФ 13 сентября 2004 года в связи с событиями в Беслане отмечал, что «государственная власть в стране должна быть не просто адаптирована к работе в кризисных ситуациях. Необходимо кардинально пересмотреть механизмы ее работы с целью недопущения возникновения кризисов»[3]. В Указе Президента РФ от 13 сентября 2004 года № 1167 говорится о необходимости «представить предложения по созданию эффективной системы государственного управления в кризисных ситуациях, предусмотрев выработку адекватных мер по предупреждению и предотвращению терроризма в любой форме»[4].
Необходимость разработки нового законопроекта «О противодействии терроризму» и внесения в действующее законодательство соответствующих изменений и дополнений всесторонне обсуждалась на заседании Государственной Думы РФ 22 сентября 2004 года[5], целом ряде «круглых столов» и во время «правительственного часа» в Государственной Думе РФ 29 октября 2004 года, посвященного обеспечению безопасности в РФ в связи с террористическим актов в Беслане, в рамках которого выступили Министр внутренних дел РФ, директор Федеральной службы безопасности РФ и Генеральный прокурор РФ[6].
Главный вывод, сделанный во время этих обсуждений, заключался в том, что существующая система противодействия терроризму носит не предупредительный и упреждающий, а реагирующий характер, и, как следствие, вместо создания экономических, социальных, политических, духовно-нравственных, психологических и прочих условий, призванных ликвидировать сами основы терроризма, приходится пересматривать законодательство почти после каждого очередного теракта. Это свидетельствует о необходимости формирования единой государственной стратегии противодействия терроризму, комплексному подходу и согласованию усилий всех органов государственной власти и общественных институтов, что должно быть отражено в новом законе «О противодействии терроризму».
О трудностях при разработке проекта Федерального закона от 6 марта 2006 года № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» (далее - Закон № 35-ФЗ)[7] свидетельствуют затянутые сроки его подготовки и тот факт, что закон был принят Государственной думой РФ только после подписания Президентом РФ подзаконного акта — Указа от 15 февраля 2006 года № 116 «О мерах по противодействию терроризму» (далее - Указ № 116)[8], который, по юридическим канонам, следовало выпустить в его развитие. После выхода данного указа работа пошла в более конструктивном русле.
Главная отличительная особенность нового Закона № 35-ФЗ заключается в том, что в нем, наряду с новым определением терроризма, противодействие терроризму теперь рассматривается как деятельность государства и общества по трем основным направлениям: профилактика терроризма, т. е. выявление и устранение причин, порождающих терроризм и позволяющих совершать террористические акты; борьба с терроризмом, т.е. проведение специальных мероприятий по выявлению, пресечению, предупреждению, раскрытию и расследованию террористических актов; минимизация и (или) ликвидация последствий проявлений терроризма.
В целях совершенствования государственного управления в области противодействия терроризму и создания механизма реализации Закона № 35-ФЗ и Указа № 116 образован Национальный антитеррористический комитет (далее - НАК), а для организации планирования применения сил и средств федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов по борьбе с терроризмом, а также для управления контртеррористическими операциями в составе НАК сформирован Федеральный оперативный штаб (далее - ФОШ).
В субъектах Российской Федерации в соответствии с Указом № 116 образованы и приступили к работе в новом правовом формате антитеррористические комиссии (далее - АТК), которые возглавили высшие должностные лица субъектов Российской Федерации, созданы оперативные штабы, руководителями которых назначены начальники территориальных органов безопасности.
В 2006–2009 годах НАК уделял особое внимание совершенствованию законодательства в области противодействия терроризму. В результате этой работы была создана нормативно-правовая база, закрепляющая узловые элементы общегосударственной системы противодействия терроризму в РФ (рис. 1).

Рис. 1. Общегосударственная система противодействия терроризму в РФ
Созданная система противодействию терроризму в РФ приобрела принципиально новые черты, позволяющие говорить о ее качественном превосходстве над существовавшей ранее. Суть изменений заключается в следующих организационных основах.
Первое. Президент РФ возглавляет общегосударственную систему противодействия терроризму и определяет основные направления государственной политики в данной сфере.
Второе. Правительство РФ устанавливает компетенцию федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых оно осуществляет, в области противодействия терроризму, организует разработку и реализацию мер по предупреждению терроризма и минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма.
Третье. Федеральные органы исполнительной власти[9] участвуют в формировании и реализации основных направлений государственной политики в области противодействия терроризму в пределах своей компетенции в установленной сфере деятельности.
Так, Министерство образования и науки РФ разрабатывает и обеспечивает реализацию комплекса мер, предусматривающего организацию в сфере образования и науки эффективного противодействия пропаганде идей терроризма, распространению материалов или информации, призывающих к осуществлению террористической деятельности либо обосновывающих или оправдывающих необходимость осуществления такой деятельности.
Министерство регионального развития РФ ведет работу по совершенствованию государственной региональной и национальной политики в целях устранения предпосылок социально-экономических и межнациональных конфликтов, в том числе способствующих совершению террористических актов и формированию социальной базы терроризма.
Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору осуществляет надзор за физической защитой источников особо опасных организмов (научно-исследовательские и диагностические ветеринарные лаборатории, скотомогильники, места эндемической циркуляции и т.п.).
Федеральная служба по надзору в сфере природопользования контролирует обеспечение антитеррористической защищенности гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений и гидротехнических сооружений на объектах промышленности и энергетики).
Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды обязана оперативно обеспечивать пользователей, в задачу которых входит борьба с терроризмом, гидрометеорологической информацией и данными о загрязнении природной среды при угрозе или совершении террористического акта, а также принимает меры по минимизации и (или) ликвидации его последствий.
Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору осуществляет контроль за состоянием антитеррористической защищенности ядерных установок, источников радиации, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, за системами единого государственного учета и контроля ядерных материалов, радиоактивных веществ, радиоактивных отходов, а также участвует совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в организации мониторинга состояния антитеррористической защищенности критически важных опасных производственных объектов.
Федеральная аэронавигационная служба организует оперативное обеспечение заинтересованных федеральных органов исполнительной власти информацией, необходимой для решения задач по противодействию терроризму на объектах Единой системы организации воздушного движения, и проводит в пределах своей компетенции мероприятия по их антитеррористической защищенности.
Федеральное космическое агентство совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления разрабатывает и реализует систему мер по обеспечению антитеррористической защиты, охраны, пропускного и внутриобъектового режимов на космодромах Байконур и Восточный.
Федеральное агентство геодезии и картографии организует проведение геодезических, картографических, топографических и гидрографических работ в целях обеспечения противодействия терроризму.
Четвертое. Наделение необходимым объемом компетенции Председателя НАК РФ.
Пятое. Создание постоянно действующих аппаратов АТК и ОШ субъектов РФ, что позволило поставить работу по противодействию терроризму на системную основу и организовать две вертикали управления и координации (антитеррористических комиссий и оперативных штабов) на постоянной, а не временной основе, а также четко разделить функции профилактики и борьбы с терроризмом.
Шестое. Строгое разделение компетенции между руководителями АТК и ОШ в субъектах РФ, а также руководителями федеральных органов исполнительной власти.
Седьмое. Возложение персональной ответственности за результаты работы на соответствующих руководителей: в сфере профилактики терроризма — на глав субъектов РФ, в сфере борьбы с терроризмом — на руководителей территориальных органов Федеральной службы безопасности.
Кроме того, Закон № 35-ФЗ внес коррективы в Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части определения полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в области профилактики терроризма, минимизации и ликвидации последствий его проявлений, что дало законодательную основу субъектам РФ планировать и осуществлять мероприятия по противодействию терроризму.
После выхода в свет Закона № 35-ФЗ в субъектах РФ была проделана большая работа по его реализации. Рассмотрим это на примере Московской области.
Так, в Московской области постановлением Губернатора от 12 октября 2006 года № 133-ПГ «О составе антитеррористической комиссии Московской области»[10] был утвержден состав АТК области, а организационное и материально-техническое обеспечение ее деятельности возложено на управление по координации антитеррористической деятельности и противодействию экстремизму Главного управления региональной безопасности Московской области — аппарат АТК.
Аппаратом Антитеррористической комиссии Московской области были проведены следующие мероприятия:
- разработан бланк Антитеррористической комиссии Московской области.
- разработаны типовое положение об антитеррористической комиссии муниципального образования Московской области и типовой регламент работы антитеррористической комиссии муниципального образования Московской области.
В декабре 2006 года под руководством Губернатора Московской области состоялось заседание АТК, посвященное созданию единой целостной системы противодействия терроризму на территории данного субъекта РФ (рис. 2.). В ходе заседания было поручено разработать и утвердить положение о постоянно действующей рабочей группе центрального исполнительного органа государственной власти Московской области, ее состав и план работы. Руководителям центральных исполнительных органов государственной власти Московской области предписывалось сформировать под руководством одного из своих заместителей и утвердить соответствующим приказом постоянно действующую рабочую группу по организации и проведению мероприятий по профилактике террористических угроз в сфере своей деятельности, а главам муниципальных образований (муниципальных районов и городских округов) — создать свои антитеррористические комиссии и организовать их работу в соответствии с требованиями и рекомендациями НАК РФ и АТК Московской области.

Рис. 2. Система противодействия терроризму на территории Московской области
На основании разработанного аппаратом Антитеррористической комиссии Московской области и утвержденного Губернатором Московской области, председателем Антитеррористической комиссии Московской области типового положения об антитеррористической комиссии муниципального образования Московской области и типового регламента ее работы во всех муниципальных образованиях были разработаны и утверждены установленным порядком Положения об антитеррористической комиссии муниципального образования и Регламент её работы.
В дальнейшем в муниципальных образованиях были созданы аппараты антитеррористических комиссий муниципальных образований (муниципальных районов и городских округов) и в целях создания устойчивого взаимодействия всех заинтересованных органов в муниципальном образовании в состав этих комиссий были включены руководители подразделений территориальных органов федеральных органов исполнительной власти по Московской области и главы городских и сельских поселений.
На следующем этапе в городских и сельских поселениях под руководством глав муниципальных образований образованы постоянно действующие рабочие группы, предназначенные для проведения мероприятий по профилактике терроризма и минимизации или ликвидации последствий террористического акта.
Отличительной особенностью созданной системы противодействия терроризму в Московской области является регулирование не отдельных его составляющих, а комплексный подход к данной проблеме во всех сферах правового регулирования.
Профилактика проявлений терроризма осуществляется по трем основным направлениям: первое — организация и осуществление на системной основе противодействия идеологии терроризма и экстремизма, в котором участвуют все центральные исполнительные органы государственной власти Московской области и органы местного самоуправления муниципальных образований; второе — совершенствование антитеррористической защищенности потенциальных объектов от террористических устремлений; третье — усиление контроля за соблюдением административных, правовых и иных режимов, способствующих противодействию терроризму.
Реализацией мероприятий по профилактике проявлений терроризма в Московской области занимаются в той или иной степени все созданные для противодействия терроризму органы. Так, АТК области координирует деятельность территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, центральных исполнительных органов исполнительной власти области и органов местного самоуправления по профилактике терроризма, а также минимизации и ликвидации последствий его проявлений. Аппарат АТК осуществляет организационное и материально-техническое обеспечение деятельности комиссии.
Постоянно действующая рабочая группа центрального исполнительного органа государственной власти Московской области по организации и проведению мероприятий по профилактике террористических угроз участвует в формировании и реализации основных направлений государственной политики в области противодействия терроризму в пределах своей компетенции в установленной сфере деятельности и координирует усилия рабочих органов предприятий и организаций по профилактике терроризма, минимизации и ликвидации последствий его проявлений, а также организует и проводит мероприятия по профилактике террористических угроз в своем ведомстве.
Антитеррористическая комиссия муниципального образования координирует деятельности подразделений территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по профилактике терроризма, а также минимизации и ликвидации последствий его проявлений на своей территории. А организационным и материально-техническим обеспечением ее работы занимается аппарат антитеррористической комиссии муниципального образования.
Постоянно действующая рабочая группа городского (сельского) поселения непосредственно проводит мероприятия по профилактике терроризма и минимизации или ликвидации последствий террористического акта, выполняя при этом следующие основные задачи:
осуществление контроля за выполнением решений АТК Московской области и антитеррористической комиссии муниципального образования;
организация совместно с компетентными органами проверок организаций независимо от форм собственности в целях предотвращения террористических актов на территории муниципального образования;
работа с населением по разъяснению и выполнению требований антитеррористической защищенности;
подготовка и направление в муниципальные средства массовой информации материалов о принимаемых мерах по антитеррористической защищенности населения муниципального образования.
Вопросы борьбы с терроризмом не являются прямой задачей АТК Московской области. Однако в ходе подготовки и проведения антитеррористических учений совместно с ОШ области была проработана и реализована довольно эффективная, на наш взгляд, форма участия АТК Московской области и антитеррористических комиссий муниципальных образований в борьбе с терроризмом. Суть ее заключается в том, что АТК области занимается обеспечением контртеррористической операции по пресечению террористического акта на объекте. При этом аппарат АТК разрабатывает решение Губернатора Московской области, в котором определяются следующие вопросы: замысел (направление сосредоточения основных усилий правительства области, способы обеспечивающих действий); задачи центральным исполнительным органам государственной власти Московской области и главам муниципальных образований, участвующим в обеспечении контртеррористической операции; основные вопросы взаимодействия; организация управления, порядок и место развертывания пункта управления Губернатора.
Антитеррористическая комиссия муниципального образования при проведении контртеррористической операции принимает участие в определении комплекса первоочередных мероприятий, направленных на обеспечение безопасности, а при необходимости и эвакуации населения, находящегося или проживающего в районе совершения террористического акта, оказывает содействие в обеспечении пресечения террористического акта на объекте, принимает меры (в части касающейся) по минимизации и (или) ликвидации его последствий.
Для согласованных действий глав муниципальных районов (городских округов) с подразделениями территориальных органов федеральных органов исполнительной власти по Московской области аппаратом оперативных штабов в г. Москве и Московской области совместно с аппаратом АТК области разработаны методические рекомендации главам муниципальных образований по противодействию терроризму.
В сфере борьбы с терроризмом в Московской области основную роль играет оперативный штаб в Московской области, который осуществляет планирование применения сил и средств федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов по борьбе с терроризмом, а также управляет проведением контртеррористических операций на территории области. За организационное и материально-техническое обеспечение деятельности оперативного штаба отвечает его аппарат, который подчиняется непосредственно начальнику территориального органа безопасности — руководителю оперативного штаба в субъекте РФ, если председателем НАК не принято иное решение.
В случае совершения террористического акта на территории муниципального образования первоочередные меры по пресечению данного террористического акта до начала работы ОШ Московской области осуществляет начальник соответствующего подразделения органа федеральной службы безопасности, дислоцированного на данной территории, а при отсутствии такого подразделения — начальник соответствующего органа внутренних дел Российской Федерации[11]. Он является руководителем первоочередных мероприятий по пресечению террористического акта. При нем создается рабочая группа — орган непосредственного управления силами и средствами подразделений органов исполнительной власти и органов местного самоуправления на территории административно-территориального образования, привлекаемых к проведению первоочередных мероприятий по пресечению террористического акта. Персональный состав рабочей группы (по согласованию) определен в плане проведения первоочередных мероприятий по пресечению террористических актов на территории муниципального образования, который хранится у соответствующего руководителя.
Для минимизации и (или) ликвидации последствий террористического акта применяются наработанные методы локализации и преодоления чрезвычайных ситуаций, вызванных террористическими актами, которые реализуются в форме различных по продолжительности и масштабам мероприятий с привлечением соответствующих сил и средств для спасения и эвакуации пострадавших граждан. К данным мероприятиям, в частности, относится оказание экстренной медицинской помощи, медико-психологическое сопровождение аварийно-спасательных и противопожарных мероприятий, медико-психологическая реабилитация лиц, пострадавших от террористического акта или лиц, участвующих в его пресечении, восстановление нормального функционирования и экологической безопасности подвергшихся террористическому воздействию объектов, возмещение морального и материального вреда лицам, пострадавшим от террористического акта.
В проведении основных мероприятий по минимизации и (или) ликвидации последствий террористического акта принимают участие Главное управление МЧС России по Московской области, Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Московской области, министерства экологии и природопользования, транспорта, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, строительного комплекса, потребительского рынка и услуг Московской области, а также главы муниципальных образований — председатели соответствующих антитеррористических комиссий.
Эффективность противодействия терроризму во многом зависит от консолидации усилий всех государственных и муниципальных органов, предприятий и совершенствования соответствующих многосторонних механизмов взаимодействия, в том числе по раннему предупреждению и предотвращению возникающих угроз, решительному и адекватному реагированию на их проявления.
Одной из важных функций взаимодействия является обеспечение скоординированной работы. С этой целью проекты планов работы постоянно действующих рабочих групп центральных исполнительных органов государственной власти Московской области и антитеррористических комиссий муниципальных образований, разрабатываемых на полугодие (ежегодно до 15 декабря и 15 июля), согласовываются с аппаратом АТК Московской области. В эти же сроки представляются в аппарат АТК области письменные отчеты (материалы) о проделанной работе за полугодие и год, что позволяет заранее уточнить отдельные аспекты совместной работы всех заинтересованных ведомств.
Необходимо отметить, что наряду с положительными результатами в деятельности по противодействию терроризму имеются и довольно серьезные проблемы. Так, при изучении аппаратом АТК Московской области работы антитеррористических комиссий муниципальных образований и постоянно действующих рабочих групп по организации и проведению мероприятий по профилактике террористических угроз в 2007 – 2009 годах выявлены факты недостаточного контроля за выполнением решений АТК области, а также несвоевременного выделения средств на финансирование мероприятий по противодействию терроризму. Этому в значительной степени способствуют, на наш взгляд, отдельные недостатки действующего законодательства. Например, неисполнение решений АТК, либо неисполнение длительное время запланированных мероприятий в ряде случаев обусловлено отсутствием до настоящего времени законодательного закрепления обязательности исполнения решений АТК всеми государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от форм собственности.
Для закрепления обязательности исполнения решений АТК необходимо, по нашему мнению, разработать проект федерального закона (дополнения к Закону № 35-ФЗ), предусматривающий издание, в случае необходимости, для реализации решений АТК актов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, являющегося также по должности руководителем соответствующей АТК. Это позволит более эффективно реализовывать решения АТК.
Таким образом, наша общегосударственная система противодействия терроризму предусматривает все стадии противодействия этому злу – и предупреждение, и профилактику, и борьбу, и ликвидацию и минимизацию последствий. Произошедшие после принятия Закона № 35-ФЗ изменения в жизни нашего общества показали не только действенность созданной системы противодействия терроризму, но и правильность выбранного вектора правового регулирования в данной сфере в целом. Тем не менее, данная система нуждается в дальнейшем совершенствовании. Повышать ее эффективность следует, на наш взгляд, по следующим основным направлениям:
дальнейшая оптимизация общегосударственной системы противодействия терроризму путем изучения постоянно поступающих предложений и внесения на их основе изменений и дополнений в действующую нормативную правовую базу, в частности, по таким вопросам, как направление молодых людей на учебу в зарубежные теологические образовательные заведения, совершенствование процедуры регистрации Интернет-сайтов и др.;
совершенствование и дальнейшее развитие механизмов межведомственной координации и организации взаимодействия;
осуществление повседневной профилактической работы, направленной на предупреждение террористических проявлений;
постоянное изучение и анализ российского и зарубежного опыта противодействия терроризму;
развитие международного сотрудничества;
обучение должностных лиц, участвующих в противодействии терроризму.
Принятие упомянутых в настоящей статье нормативных правовых актов не решило всех проблем в области правового регулирования противодействия терроризму и вызвало много дискуссий, в том числе и в научных кругах[12]. Проведенный анализ деятельности созданных структур (НАК, ФОШ, АТК субъектов РФ и др.) высветил ряд проблемы в этой области, требующих скорейшего решения.
Анализ угроз, исходящих от современного терроризма, и опыта деятельности иностранных государств в сфере регулирования противодействия терроризму, включая его правовую квалификацию, свидетельствует о продуктивности специализированного и в то же время комплексного подхода к решению данной проблемы. В этой связи для совершенствования нормативной правовой базы противодействия терроризму в России представляется, на наш взгляд, целесообразным реализовать следующий комплекс первоочередных мер.
ПЕРВОЕ. Создать такую систему правового регулирования противодействия терроризму, которая бы не только регламентировала вопросы борьбы с терроризмом и отдельные элементы профилактики, но и была бы нацелена на создание системы специализированного законодательства в области противодействия терроризму (профилактика терроризма, борьба с ним, минимизация и (или) ликвидация последствий проявления терроризма) и учитывала бы масштаб угроз, исходящих от терроризма. Причем построение этой системы должно осуществляться с учетом особенностей проявления терроризма.
Поскольку в основе терроризма лежит противоправное насилие, которое должно пресекаться независимо от его целей и социальных предпосылок, то построение системы мер противодействия терроризму должно быть направлено на создание эффективного механизма борьбы правоохранительных органов с проявлениями терроризма. При этом системой необходимо охватить все сферы противодействия терроризму на этапах его зарождения, формирования и проявления, в том числе борьбу с его идеологией и ее носителями.
ВТОРОЕ. Система правового регулирования противодействия терроризму должна включать следующие основные элементы:
внутригосударственные нормативные правовые акты федерального значения (Конституция РФ, решения Конституционного суда РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы РФ, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты иных федеральных органов государственной власти);
нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ (в том числе издание, в случае необходимости, для реализации решений АТК актов высшего должностного лица субъекта РФ) и муниципальных образований, которые в основном должны касаться профилактики и минимизации последствий терроризма и защиты прав граждан в соответствии со статьей 72 Конституции РФ и Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
иные регуляторы, действующие в рассматриваемой сфере (акты Общественной палаты РФ, политических партий, общественных и религиозных объединений и др.);
правоприменительную практику противодействия терроризму.
ТРЕТЬЕ. Построение системы обеспечения безопасности наиболее вероятных объектов возможных террористических посягательств на федеральном, региональном и муниципальном уровнях в целях защиты жизни и здоровья граждан, лишения террористов доступа к средствам и объектам совершения террористических актов. Данная система должна охватывать следующие компоненты:
четкое определение и классификацию объектов (вне зависимости от форм собственности), подлежащих защите от террористических посягательств (с учетом оценки степени их уязвимости и привлекательности для террористических посягательств). Их целесообразно подразделять на критически важные объекты (производства, переработки, использования, хранения, транспорта, жизнеобеспечения и массового пребывания людей и др.) субъектов РФ, муниципальных образований, которые могут быть избраны террористами в качестве объектов проведения террористических актов, а также на критически важные изделия (товары, продукция, отходы, материалы и др., а также места их хранения и средства транспортировки), которые могут быть использованы террористами для изготовления средств преступных посягательств;
разработка, утверждение и внедрение стандартов антитеррористической защищенности критически важных объектов, средств и изделий, например, по отраслевому принципу;
введение ответственности юридических и физических лиц за нарушение правил антитеррористической защищенности критически важных объектов, средств и изделий.
Реализация предложенных мер позволит, на наш взгляд, значительно расширить потенциал механизма противодействия терроризму в целом, сделать более эффективной деятельность органов и иных субъектов, участвующих в противодействии терроризму, привлечь дополнительные финансовые ресурсы, выработать современную упреждающую систему правового регулирования противодействия терроризму в нашей стране.
Статья опубликована в журнале «Вестник Национального антитеррористического комитета» №1 2011г.
[1] Горбунов Ю.С. К вопросу о правовом регулировании противодействия терроризму//Журнал российского права. 2007. № 2; Емельянов В. Террористический акт и акт терроризма: понятие, соотношение и разграничение// Законность. 2002. № 7. С. 44 – 46.
[4] Указ Президента РФ от 13 сентября 2004 года № 1167 «О неотложных мерах по повышению эффективности борьбы с терроризмом». Собрание законодательства РФ. 20.09.2004. № 38. Ст. 3779.
[7] Собрание законодательства РФ. 13.03.2006. № 11. Ст. 1146.
[8] Собрание законодательства РФ. 20.02.2006. № 8. Ст. 897.
[9] Постановление Правительства Российской Федерации от 4 мая 2008 г. № 333 «О компетенции федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет правительство российской федерации, в области противодействия терроризму» (в редакции Постановления Правительства РФ от 17.12.2009 года № 1033)
[10] Информационный вестник Правительства Московской области. № 11. 27.11.2006.
[11] Должностные лица УФСБ России по г. Москве и Московской области, ГУВД по Московской области, назначенные в соответствии с приказом руководителя Оперативных штабов в г. Москве и Московской области.
[12] Дмитриев Ю.А. О противодействии терроризму // Государство и право. 2006. № 10. С. 38 - 42; О новом российском антитеррористическом законе // Государство и право. 2007. № 7. С. 40 - 49; Пчелинцев С.В. Новое законодательство о противодействии терроризму и ограничения прав и свобод граждан // Журнал российского права. 2006. № 5; Трофимов Н.Д. Проблемы возмещения вреда, причиненного террористическим актом, в свете Федерального закона от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» // Российский следователь. 2006. № 7.